Por Diego Farfán Valdebenito
Existen decisiones de política fiscal cuyo verdadero alcance solo se manifiesta cuando el ciclo económico pone a prueba su diseño institucional. Una de ellas es “La Regla de Balance Estructural”, adoptada por Chile en el año 2000 durante el gobierno de Ricardo Lagos Escobar (aunque su primera aplicación fue en el Presupuesto 2001 y la formalización legal llegó en 2006), constituyó una apuesta de largo plazo basada en una premisa fundamental: “Los ingresos extraordinarios de expansiones cíclicas, especialmente aquellos asociados al precio del cobre y al PIB efectivo por encima del potencial, son esencialmente transitorios y no deben financiar compromisos permanentes de gasto”.
La regla de balance estructural hacía su trabajo sin que nadie se lo agradeciera, y obligaba al Estado a ahorrar en tiempos de abundancia, cuando todo invitaba a gastar. La tentación de ceder era constante y la presión política, implacable. Hasta que, en 2008, la regla dejó de ser un “principio técnico” para convertirse en la diferencia entre una crisis que duró seis meses y una que podría haber durado años.
Andrés Velasco, exministro de Hacienda de la presidenta Michelle Bachelet (2006-2010) y Mario Marcel, en ese entonces desde la Dirección de Presupuesto, tenían un problema que no era de números, sino de andamiaje… cómo hacer que un gobierno futuro, con distintos intereses y distinta presión política en cumplir sus programas políticos, siguiera la misma disciplina que la de hoy. La respuesta fue la Legislación N° 20.128 de 2006, que parece un texto técnico más. No lo es. Lo que Velasco y Marcel construyeron en ella era algo que América Latina rara vez había logrado, “una regla que le pone límites al Estado incluso cuando el Estado no quiere ponérselos”.
La regla surge como respuesta institucional al patrón “procíclico fiscal” latinoamericano que, desde México (petróleo 1978-82) hasta Venezuela (1973-78), Perú (cobre 2003-11) y Argentina (soja 2003-08), convirtió booms de commodities en déficits estructurales crónicos. Cuando Perú pasó de superávit 2008 a déficit 4% PIB (2015) y Argentina duplicó su deuda pública post-soja, “Chile rompió el círculo”, la regla de balance estructural basa el gasto en ingresos estructurales (PIB potencial + precio cobre a 10 años), no en recaudación volátil (de corto plazo), evitando los ajustes que América Latina sufrió durante décadas.
Por ende, no se trataba de gastar lo que había en el presente, sino lo que podía mantenerse de forma sostenida en el tiempo, independientemente de si la economía se encontraba en expansión o contracción. En 2006, con un respaldo político transversal poco habitual en materias de esta complejidad, la regla se formalizó mediante la Ley N° 20.128 sobre Responsabilidad Fiscal. Chile comenzaba así a consolidar una institucionalidad que buscaba evitar los errores que históricamente habían caracterizado a países de la región.
La regla asume dos ajustes técnicos fundamentales:
El primer ajuste es el más incómodo de los dos. “Le dice al gobierno cuánto de lo que recauda hoy no le pertenece realmente, porque no estará cuando el ciclo cambie”. Para saberlo, trabaja con dos versiones del PIB que miden cosas distintas.
En 2006, con un respaldo político transversal poco habitual en materias de esta complejidad, la regla se formalizó mediante la Ley N° 20.128 sobre Responsabilidad Fiscal. Chile comenzaba así a consolidar una institucionalidad que buscaba evitar los errores que históricamente habían caracterizado a países de la región.
El PIB potencial es lo que la economía puede producir de forma sostenida (con sus factores plenamente empleados, sin generar presiones inflacionarias que terminan en ajustes bruscos). El PIB efectivo es lo que realmente ocurrió ese año (más alto en los auges, más bajo en las recesiones, siempre moviéndose). La brecha entre ambos es la “brecha del ciclo”, y cambia radicalmente el significado de los números fiscales. Cuando el PIB efectivo cae por debajo del potencial, los ingresos del fisco se resienten por razones cíclicas, no estructurales (el deterioro es transitorio, no una señal de fondo). Cuando lo supera, los ingresos se inflan, pero esa bonanza tampoco durará para siempre. La regla no celebra el auge ni entra en pánico con la caída, trabaja siempre con el potencial, que es lo único que permite planificar.
El segundo ajuste se aplica sobre el precio del cobre. Cuando el metal rojo se cotiza a US$5 la libra (como ocurrió en 2011, cuando China cableaba sus ciudades, tendiendo kilómetros de cobre por cada rascacielos que levantaba) la tentación de formular el presupuesto nacional acorde a esos precios era enorme, porque el dinero está ahí, ingresando. Pero la regla lo prohibía.
Un comité técnico independiente, ajeno a la presión del ciclo político y a la euforia de los mercados, estima cada año un precio de referencia del cobre a largo plazo, con un horizonte de diez años. Su mandato es casi “monástico” (ignorar el ruido). Ni los auges especulativos ni las caídas transitorias deben contaminar ese número, porque ese número es el ancla de todo lo que viene después. Si ese precio de referencia es US$3 la libra y el mercado paga US$5, la diferencia no se gasta, se ahorra.
Una de las virtudes y complejidades de la regla fiscal es que no prohíbe el déficit… lo interpreta. No es una camisa de fuerza, sino un marco que distingue entre lo transitorio y lo permanente. “Si la economía entra en recesión, el Estado recauda menos y gasta más en subsidios y transferencias (a manera de contrarrestar), en algunas ocasiones ese gasto se cubre con déficit, pero en aquellas circunstancias no es una infracción”. Lo que la regla impide es que ese “gasto adicional se transforme en un compromiso permanente financiado con ingresos que no lo son”. Al mismo tiempo, incorpora cláusulas de escape que permiten apartarse temporalmente de las metas fiscales ante circunstancias excepcionales (crisis financieras, catástrofes naturales, pandemias, etc.), preservando credibilidad sin sacrificar capacidad de respuesta.
El resultado tangible de esta disciplina fiscal fue la construcción de un colchón fiscal sin precedentes en la historia económica reciente de Chile. Entre 2006 y 2008, en pleno auge del precio del cobre, el Estado evitó transformar ingresos transitorios en compromisos permanentes y canalizó los excedentes hacia dos fondos soberanos estratégicos: 1) el Fondo de Estabilización Económica y Social (FEES), concebido como instrumento de financiamiento contracíclico, y el Fondo de Reserva de Pensiones (FRP), destinado a enfrentar las presiones fiscales derivadas del envejecimiento poblacional.
En marzo de 2008, meses antes de que la crisis subprime se propagara con fuerza, el FEES acumulaba más de US$17.000 millones. Sumados el FRP y las reservas internacionales del Banco Central, el país disponía de activos líquidos cercanos a los US$80.000 millones, equivalentes a aproximadamente un tercio del PIB. No era simplemente una cifra elevada en términos absolutos, era una posición patrimonial excepcional en el contexto regional. Chile había logrado transformar una bonanza transitoria en capacidad efectiva de respuesta, y ese colchón financió íntegramente el impulso fiscal de 2009 sin necesidad de acudir a mercados de crédito que entonces estaban prácticamente cerrados, saliendo airoso de la crisis subprime.
…una regla que disciplina el gasto público no reemplaza la inversión que expande la economía. Sin inversión no hay productividad, y sin productividad no existe la base tributaria estructural capaz de sostener ese gasto en el tiempo, ahí reside la contradicción más severa que enfrenta hoy la institucionalidad chilena.
Sin embargo, una regla que disciplina el gasto público no reemplaza la inversión que expande la economía. Sin inversión no hay productividad, y sin productividad no existe la base tributaria estructural capaz de sostener ese gasto en el tiempo, ahí reside la contradicción más severa que enfrenta hoy la institucionalidad chilena.
Chile construyó una de las reglas fiscales más sofisticadas de la región y tiene 404 proyectos atrapados en un formulario. Estos permanecen en tramitación dentro del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA), representando una cartera cercana a los US$91.111 millones, suspendidos en un entramado de permisos cuya resolución carece de horizonte cierto, mientras el Comité de Ministros sesiona con una frecuencia que contrasta con la magnitud de las decisiones pendientes.
Detrás de cada proyecto varado en el SEIA hay una verdad fiscal que se ignora con demasiada frecuencia: “el Estado no puede gastar indefinidamente más de lo que recauda”. La deuda pública no es riqueza creada (es gasto presente financiado con obligaciones tributarias futuras). Y tiene una dinámica propia que se vuelve peligrosa cuando el costo de endeudarse supera la velocidad a la que crece la economía (cuando r > g), el cociente: deuda/PIB aumenta solo, aunque el gobierno no gaste un peso adicional. Imagina pedir un crédito al 6% anual en una economía que crece al 2% aunque no pidas más prestado, cada año debes proporcionalmente más. Eso mismo, a escala de país, convierte un nivel de deuda manejable en una trayectoria insostenible.
Cabe señalar que el consumo privado ejerce una presión expansiva sobre la demanda agregada en el período actual, pero no desplaza la frontera de posibilidades de producción de la economía. La inversión, en cambio, opera sobre el stock de capital y produce un efecto dual, en el corto plazo activa el multiplicador keynesiano clásico (cada peso invertido moviliza proveedores, genera empleo y produce recaudación tributaria adicional), en el largo plazo expande el PIB potencial mediante la acumulación de capital productivo, donde el incremento del PIB es función directa de la productividad marginal del capital.
Cuando el Estado financia su déficit emitiendo deuda, compite con el sector privado por los mismos recursos financieros disponibles en la economía. Esa competencia presiona al alza las tasas de interés y encarece el crédito que los proyectos privados necesitan para materializarse. El resultado es paradójico, “el Estado se endeuda para sostener el gasto y al hacerlo desincentiva la inversión que expandiría la base tributaria que reduciría la necesidad de endeudarse” (es el círculo que los economistas llaman crowding out) y significa que cada peso de deuda pública desplaza un peso de inversión privada.
La regla fiscal representa nuestra fe en que la economía puede ser administrada racionalmente con modelos y límites predefinidos. Pero la historia económica nos ha enseñado que las crisis (las anomalías) son inevitables. Y es justamente cuando aparecen esas anomalías económicas que un país debe estar resguardado con instrumentos fiscales inteligentes, no con corsés autoimpuestos. Una buena regla fiscal debe reconocer esta realidad: la fe en la racionalidad económica requiere, paradójicamente, dejar espacio para lo irracional, lo imprevisto, la anomalía. Chile ya cuenta con una regla fiscal seria y funcional que ha demostrado su valor. No necesitamos reinventar la rueda ni importar modelos extranjeros más restrictivos. Lo que sí está puesto en duda es que, para que cualquier regla fiscal funcione mejor, el país necesita crecer. Y para crecer, es fundamental destrabar la inversión.
Por Diego Farfán Valdebenito
Administrador Público
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